Cagliari, May 15, 2008
Dear
FLC CGIL University
CAGLIARI
Subject: Opinion pro veritate in terms of stabilizing the precarious University of Cagliari
I - Introduction
I have been asked an opinion pro veritate in order to plan for temporary stabilization of being implementation at the University of Cagliari, under the Finance Act 2008 (Law No. 244 of December 24, 2007), with particular reference to the proper interpretation of the rules and the attitude to take, in light of recent advice and circulars from which a clear interpretation of the provisions in question, read in a systematic framework of general rules, even constitutional, governing the matter, differing from that adopted by the administration university.
In particular, the University of Cagliari has announced the selection, qualifications and tests, confidential personnel meeting the requirements of Article. 3, paragraph 94, letter b) of Act No 24 December 2007 244.
is drawn, for convenience of exposition, the text of the said paragraph 94, concerning "Preparation by public administrations of the three-year plans for the gradual stabilization of the non-permanent personnel management" :
" subject, however, the agreements entered into, pursuant to paragraphs 558 and 560 of Article 1 of the Law of 27 December 2006, no 296, prior to the date of entry into force of this Act, by 30 April 2008, le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, predispongono , sentite le organizzazioni sindacali, nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, piani per la progressiva stabilizzazione del seguente personale non dirigenziale, tenuto conto dei differenti tempi di maturazione dei presenti requisiti:
a) in servizio con contratto a tempo determinato, ai sensi dei commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui all'articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
b) già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa , in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, e che alla stessa data abbia già espletato attività lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa amministrazione, fermo restando quanto previsto dall'articolo 1, commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296...”
Non v'è dubbio che la soluzione adottata dall'Amministrazione universitaria di Cagliari, fra le varie possibili opzioni, risulti in sintonia con la lettera e con la ratio della disposizione, per le ragioni che appresso si esporrano.
II – La circolare n. 5/2008 del Dipartimento della Funzione Pubblica
Prive di rilievo giuridico appaiono, invece, le opposte conclusioni cui giunge la circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica n. 5/2008 del 18 aprile 2008, avente ad oggetto “linee di indirizzo in merito all'interpretazione ed all'applicazione dell'art. 3, commi da 90 a 95 e comma 106 della legge 24 dicembre 2007 , n. 244 (legge finanziaria 2008)”.
Desta sorpresa, innanzitutto, il fatto che la suddetta circolare (pag 5, terz'ultimo capoverso) definisca i commi 90 e 94 dell'art. 3 della legge come “ frutto di emendamenti all’originario disegno di legge finanziaria 2008 presentato dal Governo, sono espressione della pressione sociale e politica volta ad enfatizzare con soluzioni non tecniche, in particolare per quanto riguarda il comma 94, l’aspetto occupazionale del processo senza far riferimento alle procedure da adottare”, posto che la critica delle leggi e la censura delle spinte sociali che le determinano should be the prerogative of outside commentators, while the Ministry, especially in the issuance of circulars, instructions should be expected rather than on the meaning of the rules and their proper application.
by continued reading of the circular, it is clear that this is a premise of "ideological" basis for a performance far from the letter of the law and, as will be seen, even by a systematic interpretation of the same: "Recalling that, pursuant to art. 36 of Legislative Decree 30 March 2001, No 165 "In any case, the violation of mandatory provisions on the recruitment or the employment of workers by public authorities can not justify the establishment of a permanent working relationship with those public authorities, "the rule laid down in Article usage. 3, paragraph 94, does not, even for short term employment within the meaning of art. 1, paragraphs 529 and 560 of Law 296/2006, to establish relationships of indefinite duration in the absence of an express provision to that effect. Again, the government, given the strategies pursued and the impression that up to their management policies, will take the path indicated by the paragraph of Article 106. 3 of Law 244/2007, in the principles of programming provided for in paragraph 94, where deemed enhancing recruit staff already used contract types and requirements therein. The choice of paragraph 106 responds correctly to the constitutional principle of access from the outside. "
The citation of Article. 36 of Legislative Decree 165 / '01 maliciously is only partial, since the sixth paragraph he continues therein quoted verbatim: " ...... with those public authorities, subject to any liability or penalty. The employee has the right al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative. Le amministrazioni hanno l'obbligo di recuperare le somme pagate a tale titolo nei confronti dei dirigenti responsabili, qualora la violazione sia dovuta a dolo o colpa grave. Le amministrazioni pubbliche che operano in violazione delle disposizioni di cui al presente articolo non possono effettuare assunzioni ad alcun titolo per il triennio successivo alla suddetta violazione.” Come si vedrà, e come meglio sarà precisato in seguito, la parte della disposizione omessa ha una rilevanza non indifferente nelle valutazioni che l'amministrazione deve compiere circa la scelta del percorso da seguire nei processi di stabilizzazione.
It is not true that Article. 3, paragraph 94 does not allow, even for short term employment within the meaning of art. 1, paragraphs 529 and 560 of Law 296/2006, to establish relationships of indefinite duration in the absence of an express provision to that effect. Outside the establishment of relationships of indefinite duration, fact, there is no other meaning can be attributed to the possibility given to the government, of plans to be progressive stabilization of staff with certain qualifications, is excluded that was the will of the legislature, rather than eliminate the negative consequences of excessive and non-standard term contracts, to extend the existing precarious relationships, simply by changing the type or prolonging the service life of fixed-term relationships, thus achieving a result opposite to that, wanted , to heal the phenomenon of insecurity.
It 'so obvious that in the plans of gradual stabilization desired by the legislature must also return to full Competitions exclusively of the kind implemented by the University of Cagliari, while not is an obstacle to this choice the prediction of paragraph 106 dell'art. 3 della Finanziaria 2008 (sulla riserva di posti e sulla valutazione dei titoli di servizio nei pubblici concorsi) che costituisce soltanto una diversa e più limitata opzione a disposizione delle amministrazioni, non già l'unica che risponda “correttamente anche al principio costituzionale dell'accesso dall'esterno”, come si afferma, anche sul punto erroneamente, nella circolare, posto che il precetto costituzionale (appare opportuno anche in questo caso ricordare l'esatto contenuto della norma, l'art. 97 Cost: «Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge») risulta adeguatamente assolto attraverso i requisiti della concorsualità, However, exceptions from the legislature, as explicitly permitted by the Constitution itself.
top of that, and the argument seems decisive, there is a substantial difference between the recipients of the provision contained in art. 3 paragraph 94 beds. b) of the 2008 Budget than in paragraph 106, probably escaped all'estensore the circular only in the first, in fact, it is expected that it must be holders of contracts at the date of entry into force of this Act . It 'so obvious that different ratios of the two provisions: the first is wants to identify a path of stabilization of unstable or by any person who, at present, economically inactive for the pa, with the second included the need for stabilization, since it is no longer part of subjects' Directors, we want to be recognized, however, in the hands of those who have served in the recent past, a significant collaborative activities for the PA, an appropriate score in the competition.
III The framework
's interpretation of the rule, however, easy to read, endorsed by the Administration University of Cagliari, is not only in contrary to the general system of sorting, but it is indeed perfectly consistent with it.
As you know, strong restrictions on the ability to make new appointments to permanent part of public administrations, often imposed without consideration of the real necessità, ha provocato una forte espansione del fenomeno del precariato nel pubblico impiego, attraverso le forme del contratto subordinato a tempo determinato e del contratto, sempre a termine, per prestazioni di lavoro “coordinato e continuativo”, utilizzati, in realtà, per sopperire a stabili esigenze di integrazione degli organici del personale dipendente a tempo indeterminato.
Tali forme di contratti di lavoro sono consentite soltanto in presenza di determinati presupposti: la sussistenza di un'esigenza lavorativa temporanea e straordinaria, per i contratti a termine; l'esistenza di un progetto e l'assenza di un vincolo di subordinazione gerarchica per i contratti coordinati e continuativi.
Se l'assunzione avviene fuori dei casi consentiti dalla legge – nel pubblico impiego, per la ragione anzidetta, questa era la regola – il contratto di lavoro solo formalmente “autonomo” deve essere considerato di lavoro subordinato, con ogni relativa conseguenza anche per il datore di lavoro, pubblico o privato.
Diverse sono invece le conseguenze, nel settore privato e pubblico, del rapporto di lavoro, formalmente autonomo, ma nella sostanza di lavoro subordinato, rispetto al termine di durata apposto al contratto di work.
The matter is currently governed by Legislative Decree No 368, 2001, issued in implementation of the framework agreement on fixed-term employment of 18 March 1999 Annex to the Directive of the European Union Council 1999/70/EC of 28 June 1999, whose goal is to improve the quality of work in time and to prevent abuses in the use of temporary contracts in relation to the duration and the existence of objective reasons justifying the term and any renewals of contracts.
Article. 5 of the Decree provided, in case of improper use of fixed-term contract by the employer, the conversion of the same contract in a relationship indefinitely.
The Court has set the problem of the applicability of that provision to the employment relationship established with the government, considered one part of the contractual staff intervened with Legislative Decree No 165, 2001, on the other hand the contents of Art. 36 of Legislative Decree No 165/2001, cited above, according to which la violazione di disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o l' impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, ma solo conseguenze di natura risarcitoria.
Sul punto si è quindi pronunziata la Corte di Giustizia Europea, Sez. II, con la sentenza sezione 7 settembre 2006 nel procedimento C-53/04, che ha ritenuto che “ l'accordo-quadro sul lavoro a tempo determinato concluso il 18 marzo 1999, che figura in allegato alla direttiva del Consiglio June 28, 1999 No 99/70/Ce Framework Agreement on CES, UNICE and CEEP on fixed-term employment to be interpreted as not precluding in principle, a national law that excludes, in cases of abuse resulting from 'use of successive contracts or fixed-term employment relationships by an employer falling within the public sector, they are converted into contracts or employment relationships of indefinite duration, even though such conversion is provided for contracts and relationships concluded with an employer belonging to the private sector, where that legislation includes another effective measure to prevent and, where appropriate, punish the misuse of successive fixed-term contracts by an employer falling within the public sector " .
From this premise it follows that the unlawful establishment or a series of forward contracts (and so are fictitious contracts established under the "coordination") does not in the public sector contracts in the conversion indefinitely but, according to art. 36 of Legislative Decree No 165 / '01, a claim for damages.
about the extent of damages, does not indicate that the legislature must be concluded that the second mentioned the European Court of Justice in 2006, economic sanctions resulting from the invalidity of the contract term, because they constitute, according to the European legal system, an alternative to the conversion of open-ended contracts, " must be not only proportionate, but also sufficiently effective and dissuasive to ensure the full effectiveness of the rules adopted in the implementation of the Framework Agreement. "
Therefore, the possibility offered by the national legislature to the government to initiate proceedings to stabilize the precarious, nelle diverse forme concretamente realizzate nella prassi, lungi dal costituire una forma di cedimento a pressioni politiche e sociali, come sostenuto dal Ministero della Funzione Pubblica, rappresenta piuttosto un valido argine all'instaurazione di un cospicuo contenzioso determinato sia dalla previsione dell'art. 36 del decreto legislativo n. 165/'01 più volte citato, sia dalla portata della sentenza della Corte di Giustizia Europea, che ha subordinato la legittimità del diverso binario pubblico / privato in materia di contratti a termine illegittimi, al verificarsi del presupposto che il risarcimento liquidato dai giudici nazionali risulti essere proporzionato, effettivo e dissuasivo.
Finally, it should show, for additional comfort and compliance to the legality of the procedures undertaken by the PA system for stabilization, even with the measures proposed by eligible candidates in open competitions and thus an interest opposed to that of "stabilizzandi", the contents of a recent preliminary application of the administrative courts of the provisions of the 2007 Budget and similar rules adopted by the Apulia Region (TAR Puglia, Lecce See, Sec. III, Judgement 19 January 2008 No 125) :
"The Court considers that the scelta legislativa di privilegiare la stabilizzazione di lavoratori c.d. precari non sia di per sé irragionevole (in quanto essa è il frutto di una ponderazione fra molteplici interessi, aventi tutti rilevanza costituzionale) e/o contraria ai principi di cui all’art. 97 Cost.
In effetti, la regola del concorso – che il citato art. 97 Cost. indica quale strumento ordinario da utilizzare ai fini dell’accesso al pubblico impiego – non è assoluta e può essere derogata in presenza di situazioni particolari (si pensi, ad esempio, alla disciplina di cui alla L. n. 56/1987), fra cui non può non essere ricompresa l’esigenza di eliminare o almeno ridurre il fenomeno del c.d. precariato.
Nel caso di specie, poi, i destinatari potenziali della stabilizzazione sono soggetti che hanno svolto attività lavorativa, per periodi significativi, in favore degli enti del SSN (per cui essi sono generalmente già in possesso di adeguata professionalità, il che contribuisce sicuramente al buon andamento della P.A.) e che sono stati assunti a seguito del superamento di procedure lato sensu selettive (o che, laddove assunti “a chiamata”, dovranno comunque essere sottoposti a procedure di tal genere – vedasi pagina 5 della deliberazione impugnata), per cui la loro stabilizzazione non si pone neanche in contrasto con la regola costituzionale del concorso public.
Hence the complaints of no consequence with which alleges breach of the rules may provide for the extension of the validity of the rankings bankruptcy. In fact, regardless of the question as to whether the ranking is an obligation or right of the PA, it is clear that the choice of the legislature to give priority to stabilizing the precarious (choice, as mentioned, is not unlawful) means the exemption to all the provisions that are in conflict with legal and logical that choice, including provisions requiring the Continuing rankings bankruptcy. "
Similar considerations also played the Constitutional Court in considering compliance with the precept of Article. 97 of the Constitution of a provision of the Autonomous Region of Sardinia, art. 3 LR 8 July 2002 No 11, which had provided the framework for direct roles in regional, even without the need for a competition, a socially useful workers and employing temporary staff, stating the following principle, significant of the approach taken by the court of law : "It is unreasonable in relation to art. 3, paragraph 1, and 97 paragraphs 1 and 3 cost., Qlc the art. 3 l. reg. July 8, 2002 No Sardinia 11. Given that the rule of public competition - which method for accessing the AR offers the best guarantees for the selection of the most capable, depending on the efficiency of the administration - you can make exceptions if special circumstances that make use not make them unreasonable, the regional provision, which authorizes the administration and regional authorities to frame their roles in organic individuals employed by them in socially useful work on the date of entry into force of the law, and employees hired to complete or fixed-term whose ratio to that date is being, or has been extended at least once, is not unreasonable, since regards the inclusion of the role of parties in places which were on time, within the regional (or regional), in a precarious position , as employed under a contract term or the special qualification connected to the figure for employees in community service, and had thus acquired is likely, in the uncertainties, the experience necessary to establish that the stabilization of their position in keeping with requirements of sound administration, as is also deduced by State legislation in on socially useful work. " (Constitutional Court, July 24, 2003, No. 274).
To conclude on this point, the choice made by the University of Cagliari appear to comply with constitutional and legislative is certainly appropriate with respect to the interests of the administration.
IV Effectiveness of Circular
someone can rise to doubt che una circolare, pur discutibile nel contenuto, debba comunque essere osservata dalla pubblica amministrazione e possa essere disattesa soltanto dal giudice.
Mi limiterò, sul punto, a richiamare il contenuto di una recente sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione (2 novembre 2007 n. 23031) secondo la quale “ la circolare emanata dall'amministrazione finanziaria in materia fiscale non vincola il contribuente, che resta libero di non adottare un comportamento a essa uniforme, in coerenza con il sistema tributario basato sull'autotassazione che, nella fase di determinazione dell'imposta, lascia al contribuente stesso la soluzione delle questioni interpretative. La circolare nemmeno vincola gli uffici gerarchicamente sottordinati che ben possono disattenderla senza che per tale ragione l'eventuale provvedimento adottato sia da ritenersi illegittimo. La circolare, poi, non vincola nemmeno l'amministrazione stessa che l'ha emanata, che è infatti libera di modificare, correggere e disattendere l'interpretazione adottata. Infine, la circolare non è vincolante né per il giudice tributario, né a maggior ragione per la Corte di cassazione, in quanto per annullare un atto impositivo emanato in base all'interpretazione fornita nell'atto interno dall'amministrazione non dovrà essere disapplicata la circolare, poiché l'ordinamento affida solo al giudice la competenza d'interpretare la legge. “ .
A maggior ragione simile principio appare applicabile nei confronti dell'Università degli Studi, che costituisce un ente dotato di personalità giuridica e di ampia autonomia normativa, esplicitamente affermata, in relazione all'aspetto che qui interessa, dall'art. 6 (autonomia delle Università) della legge 9 maggio1989 n. 168, comma 2: “ Nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall'articolo 33 della Costituzione e specificati dalla legge, le università sono disciplinate, oltre that their respective statutes and regulations, only by laws that operate by reference. It excludes the applicability of provisions laid down in Circular .
V - The interest in the removal of any illegal acts
For sake of completeness it should be noted that if The Administration also believes that he has put in place for illegal acts contrary to the law (which has not happened, for the above reasons) non per questo dovrebbe necessariamente annullare gli atti eventualmente illegittimi posti in essere.
Infatti, costituisce pacifica giurisprudenza, in materia, che “l 'annullamento d'ufficio da parte della stessa amministrazione che abbia adottato un atto amministrativo illegittimo, salvo taluni casi espressamente previsti dalle norme, costituisce una facoltà discrezionale nella quale l'amministrazione procedente è tenuta a tenere in considerazione non solo l'interesse pubblico alla rimozione degli effetti prodotti dall'atto illegittimo ma anche la situazione del privato che abbia beneficiato di tale illegittimità, nonché, in senso più lato, anche delle situazioni di terzi che abbiano fatto affidamento sulla presunzione di legittimità dell'atto medesimo” (Così, da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. V, 11 maggio 2007 n. 2346).
Dunque, non solo l'annullamento in sede di autotutela da parte della p.a. costituisce una mera facoltà, e non un obbligo giuridico dell'amministrazione, ma tale facoltà può essere esercitata solo quando esista un interesse pubblico alla rimozione dell'atto illegittimo (interesse che non può consistere nella mera esigenza di ripristinare the law) and that interest becomes apparent, through balancing the conflicting values \u200b\u200badequately motivated, with priority over the rights and legitimate expectations that the adoption of an unlawful act has given the private recipient.
Surely, in this case are not matters for no public interest in seeing and, conversely, there would certainly, in the hands of the recipients of the procedures, a serious and unjustified damage.
This argument, to repeat, should to induce it does not question any of the procedures adopted even if, hypothetically, the Directors believe that they should be placed in acts contrary to law.
In resigning this opinion pro veritate I'm available for any clarification or further study and I extend best wishes
Attorney Joseph Andreozzi
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